Обобщение практики осуществления управлением Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за 2018 год

Обобщение практики

осуществления управлением Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за 2018 год

1. Организация осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №73-ФЗ) государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее – государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) осуществляется управлением Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия (далее - Управление) и направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом №73-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Курской области в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования).

Государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется Управлением посредством организации и проведения проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение), а также организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон №294-ФЗ), при организации и осуществлении регионального государственного надзора в отношении органов государственной власти Курской области, органов местного самоуправления - с учетом особенностей, предусмотренных статьей 29.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объектами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территория, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, либо земельные участки, непосредственно связанные с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, и зонах охраны, а также жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия.

Предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия является:

1) соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, в том числе:

требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия, а также доступа для инвалидов, в том числе при согласовании документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, с учетом потребностей инвалидов;

градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места;

требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ.

2) осуществление органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами:

мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия или объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, обнаруженного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, и иных работ;

мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, предусмотренных проектной документацией на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия;

3) устранение выявленных Управлением при проведении проверок нарушений обязательных требований, а также исполнение ранее выданных Управлением предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

В целях установления порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия постановлением Администрации Курской области от 10.09.2015 №601-па (в ред. от 15.08.2018) утвержден Порядок осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального и местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия на территории Курской области.

Административным регламентом Управления по осуществлению регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия устанавливаются сроки, последовательность административных процедур (действий), а также порядок взаимодействия с субъектами надзора при осуществлении регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

1.1. Организация проведения проверок

В соответствии со статьей 9 Федерального закона №294-ФЗ, а также Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 №489, Управлением разрабатываются ежегодные планы проведения плановых проверок (далее – План проверок).

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, Управление направляет проект Плана проверок в прокуратуру Курской области для рассмотрения.

В соответствии с частью 6¹ статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ прокуратура Курской области рассматривает проект Плана проверок на предмет законности включения в них объектов государственного надзора и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносит предложения начальнику Управления об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок.

Управление рассматривает предложения прокуратуры Курской области и по итогам их рассмотрения направляет в прокуратуру Курской области в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденный План проверок.

План проверок размещается на официальном сайте Администрации Курской области в сети «Интернет», в разделе «Общество», подраздел «Культурное наследие» - «Контрольно-надзорная деятельность».

Внесение изменений в План проверок осуществляется в порядке, предусмотренном Правилами подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В случаях, предусмотренных статьей 10 Федерального закона №294-ФЗ, Управлением организуется проведение внеплановых проверок.

Плановые и внеплановые проверки проводятся в соответствии с приказом начальника Управления (заместителя начальника Управления).

Срок проведения каждой из проверок, как документарной, так и выездной, не может превышать 20 рабочих дней.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц Управления, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен начальником Управления, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

В случае выявления в результате проведения проверки нарушений обязательных требований законодательства об охране объектов культурного наследия должностные лица Управления осуществляют реализацию следующих полномочий, направленных на обеспечение соблюдения законодательства:

- фиксация фактов выявленных нарушений в акте проверки;

- выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, выявленных в результате проверки, с указанием сроков их устранения, которые прилагаются к акту проверки;

- при выявлении поводов и достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, возбуждение дела об административном правонарушении;

- направление в уполномоченные органы материалов, связанных с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.

Информация о проведении плановых и внеплановых проверок подлежит внесению в единый реестр проверок уполномоченными должностными лицами Управления в порядке и сроки, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок».

1.2. Организация проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение осуществляются как на плановой, так и на внеплановой (в связи с поступлением информации от граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о фактах, свидетельствующих о нарушениях обязательных требований) основе.

Систематическое наблюдение осуществляется с целью фиксации фактического состояния объекта культурного наследия и оценки соблюдения требований законодательства об объектах культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, помимо фиксации состояния, осуществляются с целью определения состава (перечня) и сроков (периодичности) проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, необходимых для его поддержания в надлежащем состоянии либо для устранения угрозы причинения вреда объекту культурного наследия.

Основанием для начала осуществления мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематического наблюдения является задание, утвержденное начальником Управления, заместителем начальника Управления.

В ходе мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематического наблюдения должностные лица Управления, уполномоченные на осуществление государственного надзора, проводят полное и всестороннее визуальное обследование (осмотр) объекта культурного наследия и его территории без взаимодействия с его правообладателями, осуществляют анализ имеющихся сведений и документов, связанных с объектом культурного наследия, в целях оценки на предмет соблюдения требований законодательства об объектах культурного наследия.

В случае необходимости должностное лицо Управления уполномочено осуществлять исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по надзору с привлечением при необходимости экспертов, экспертных организаций, специалистов.

По результатам мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематического наблюдения должностными лицами Управления, их осуществившими, в установленном порядке оформляется акт осмотра объекта культурного наследия.

В случае, если в ходе либо по итогам мероприятий выявлены нарушения обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия, должностные лица Управления, уполномоченные на осуществление мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематического наблюдения, вправе применять меры, направленные на предупреждение, выявление пресечение нарушений, в том числе выдавать в установленном порядке предписания, возбуждать дела об административных правонарушениях, направлять предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований либо принимать иные меры в рамках предоставленных полномочий.

1.3. Профилактика нарушений обязательных требований

В целях предупреждения нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, Управление осуществляет мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с ежегодно утверждаемой Управлением программой профилактики нарушений обязательных требований.

Так, в соответствии с планом-графиком программы профилактики нарушений обязательных требований законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на 2018 год Управлением проведены следующие мероприятия:

на официальном сайте Администрации Курской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общество», подраздел «Культурное наследие» - «Контрольно-надзорная деятельность» размещены перечни нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом федерального и регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, а также текстов соответствующих нормативных правовых актов;

на официальном сайте Администрации Курской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общество», подраздел «Культурное наследие» - «Информация для собственников и пользователей объектов культурного наследия», размещены Методические рекомендации по эксплуатации объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации;

на официальном сайте Администрации Курской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Новости» подразделе «Областные новости», в областной общественно-политической газете «Курская правда», интернет сайте Kursktv.ru и др. размещалась информация, касающаяся обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия;

28.09.2018, 07.12.2018 проводились заседания Совета по градостроительной политике и охране объектов культурного наследия при Администрации Курской области, в числе членов совета – архитекторы, строители, археологи, ученые, эксперты.

24.10.2018 временно исполняющим обязанности начальника управления Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия на телеканале «Сейм» проведен прямой эфир, на котором рассматривались вопросы, касающиеся охраны объектов культурного наследия: давались разъяснения норм действующего законодательства, обсуждались вопросы частного характера, а также предложения, связанные с сохранением памятников истории и культуры Курской области и города Курска;

26.12.2018 телерадиокомпанией «Сейм» записано интервью временно исполняющего обязанности начальника управления Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия о работе Управления по внесению сведений об объектах культурного наследия в Единый государственный реестр недвижимости;

в индивидуальном порядке временно исполняющим обязанности начальника управления Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия, временно исполняющим обязанности заместителя начальника управления Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия проводились встречи с юридическими и физическими лицами;

ОБУК «Инспекция по охране объектов культурного наследия Курской области» совместно с управлением Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия разработан и направлен главам районов, городских поселений и городских округов Курской области буклет, содержащий информацию в отношении содержания, сохранения и использования объектов культурного наследия, в том числе находящихся на территории указанных районов, поселений и округов.

04.08.2018 вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в связи с чем, на официальном сайте Администрации Курской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общество», подраздел «Культурное наследие» - «Контрольно-надзорная деятельность» размещены комментарии о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, о внесенных изменениях в действующие акты, о сроках и порядке вступления их в действие, касаемые вышеуказанных изменений;

К иным мероприятиям профилактического характера, проведенным Управлением за 2018 также относятся консультирование по телефону, посредством ответов на письменные обращения заявителей.

Результатами проводимой Управлением профилактической работы стало повышение уровня знаний и правовой грамотности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, физических лиц в области охраны объектов культурного наследия, выражающейся, в том числе, путем принятия вышеуказанными лицами при взаимодействии с Управлением предварительных мер, касающихся тех или иных действий в отношении объектов культурного наследия, и как следствие, снижение количества допускаемых нарушений требований законодательства об охране объектов культурного наследия.

2. Осуществление государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия

2.1. Проверка соблюдения требований законодательства

Согласно постановлению Губернатора Курской области от 21.05.2018 № 166-пг «Об утверждении Положения об управлении Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия», постановлению Администрации Курской области от 10.09.2015 № 601-па «Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального и местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия на территории Курской области» органом, уполномоченным на осуществление государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, является управление Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия.

С момента создания Управлением проведена 1 внеплановая выездная проверка по требованию прокуратуры Курской области, по результатам которой выдано предписание.

2.2. Контроль за состоянием объектов и мероприятия по систематическому наблюдению

В рамках мониторинга состояния объектов культурного наследия Управлением осуществлены 84 мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению, в результате которых составлены:

84 акта осмотра объектов культурного наследия и их территорий с фотофиксацией в рамках мониторинга, в т.ч. 62 акта осмотра объектов культурного наследия федерального значения с фотофиксацией (в рамках осуществления переданных Российской Федерацией полномочий по государственной охране).

2.3. Предписания, выданные в рамках осуществления государственного надзора

В рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий по фактам выявленных нарушений обязательных требований Управлением выдано 5 предписаний, содержащих следующие требования об устранении выявленных нарушений:

- об устранении выявленных нарушений обязательных требований – 3;

- о приостановлении работ – 2.

Таким образом, основное количество выданных в 2018 году Управлением предписаний направлено на устранение выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия.

В отношении 1 предписания возбуждено дело об административном правонарушении по ч.18 ст.19.5 КоАП РФ (за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия).

2.4. Производство по делам об административных правонарушениях

За 2018 год Управлением возбуждено 8 дел об административных правонарушениях: по 3 делам проводятся административные расследования, по результатам проведенных административных расследований составлено 5 протоколов об административных правонарушениях.

По 2 делам судом вынесены постановления о привлечении к административной ответственности.

Часть дел, возбужденных в 2018 году, находится на рассмотрении судов общей юрисдикции.

По выявленным в 2018 году нарушениям законодательства в области охраны объектов культурного наследия назначено штрафов на общую сумму 17 000 руб.

2.5. Анализ правоприменительной практики и контрольно-надзорной деятельности Управления

Как следует из статистических данных контрольно-надзорной деятельности Управления за 2018 год, дела об административных правонарушениях возбуждались по фактам проведения работ на объектах культурного наследия, в охранных зонах объектов культурного наследия без согласования с органом охраны, а также непринятия мер к надлежащему содержанию и сохранению объектов культурного наследия.

Среди причин совершения таких правонарушений, следует считать все еще низкий уровень знаний собственниками или иными законными владельцами объектов культурного наследия, земельных участков требований законодательства об охране объектов культурного наследия, а также необходимость значительных финансовых затрат на принятие необходимых мер, в том числе по сохранению объектов культурного наследия и устранение допущенных нарушений.

Так, например, для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия согласно статье 45 Федерального закона №73-ФЗ требуется наличие согласованной проектной документации, разработанной специализированной организацией, что является дорогостоящей работой. Для проведения производственных работ также необходимо привлечение лицензированной организации.

В целях соблюдения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам рекомендуется:

- для получения достоверной информации о наличии/отсутствии на земельном участке объектов культурного наследия юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, необходимо обращаться с соответствующим запросом в Управление;

- сохранять и не изменять облик выявленного объекта культурного наследия, до установления предмета его охраны;

- осуществлять работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр только при условии согласования проектной документации в установленном законодательством порядке;

- осуществлять содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии, а также соблюдать благоустройство территории, на котором находится объект культурного наследия;

- не проектировать и не проводить землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы, нарушающие целостность объекта археологического наследия и создающие угрозу его повреждения, разрушения или уничтожения;

Кроме того, в целях недопущения нарушений обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия собственникам и иным законным владельцам объектов культурного наследия рекомендуется проявлять должную степень внимательности и осмотрительности при приобретении и владении объектом культурного наследия путем получения информации об историко-культурной ценности объекта культурного наследия на официальном сайте Управления в сети «Интернет» и в открытых официальных источниках, а также получения информации об особенностях владения объектом культурного наследи, порядке проведения работ по его сохранению, в том числе путем подачи официального обращения в Управление.